Уставни суд ћути иако је већ оценио да су владине „косовске уредбе” неуставне
ПРОФЕСИОНАЛНА ПОБУНА СУДИЈА УСС ДР ОЛИВЕРЕ ВУЧИЋ, КАТАРИНЕ МАНОЈЛОВИЋ АНДРИЋ И ДР БОСЕ НЕНАДИЋ
- Могло би се рећи да је Уставни с уд у предмету „катастарске књиге” застао са одлучивањем о застоју, пошто је Закључак донет шест месеци након подношења првог захтева за застајање, а да је затим, тек након протека рока који је сама Влада тражила, Суд одредио рок од наредних шест месеци за отклањање уочених неуставности
- На тај начин је - поступањем Уставног суда – једном, без сваке сумње, у формалноправном смислу неуставном подзаконском акту продужен живот најмање за годину дана
- Влада није понудила Уставном суду ни минимум извесности, а камоли доказала озбиљну и стварну намеру, како се наводи у Закључку, да ће се њеним делањем и делањем законодавног органа отклонити последице неуставности оспорених уредби
- Наиме, од Суда је тражено да застане са поступком до доношења посебног закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија, а да уз захтеве нису достављени било какви докази да је у току поступак припреме, односно доношење овог закона
ЗАЈЕДНИЧКО ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ У ОДНОСУ НА ЗАКЉУЧАК УСТАВНОГ СУДА
УСТАВНИ суд је на седници од 18. јуна 2013. године, већином гласова, донео Закључак IУо-870/2012 (у даљем тексту: Закључак), којим се застаје са поступком оцене уставности Уредбе о посебном начину обраде података садржаних у катастру земљишта за Аутономну покрајину Косово и Метохија („Службени гласник РС“, број 94/11) и даје могућност Влади да, у року од шест месеци од дана пријема овог закључка, Уредбу усагласи са Уставом (тачка 1. изреке), уз констатацију да је доносилац акта дужан да у року из тачке 1. обавести Уставни суд о поступању по овом закључку (тачка 2. изреке).
Закључак је донет са позивом на одредбе члана 55. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС) и члана 182. став 2. Устава.
Одредбама члана 55. Закона о Уставном суду (у даљем тексту: Закон) је прописано: да у току поступка, а на захтев доносиоца оспореног општег акта, Уставни суд може, пре доношења одлуке о уставности или законитости, застати са поступком и дати могућност доносиоцу општег акта, да у одређеном року отклони уочене неуставности или незаконитости (став 1.); да ако у одређеном року неуставност или незаконитост не буде отклоњена, Уставни суд ће наставити поступак (став 2.).
У члану 182. став 2. Устава је утврђено да Република Србија има Аутономну покрајину Војводину и Аутономну покрајину Косово и Метохија, као и да ће се суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија уредити посебним законом који се доноси по поступку предвиђеном за промену Устава.
С обзиром на то да је ово прво издвојено мишљење у Уставном суду у односу на закључак о застајању са поступком оцене уставности и/или законитости општег акта, сматрамо да је нужно да укратко изнесемо чињенице о току поступака у предмету IУо-870/2012 и околности у којима је донет Закључак, чија садржина и значај су нас определили да напишемо ово издвојено мишљење.
Предмет у коме је донет Закључак је један од четири предмета у којима се пред Уставним судом воде поступци за оцену уставности тзв. Бриселских уредби које је донела Влада, а то су:
1. Предмет IУо-628/2011 који је формиран по иницијативи за оцену уставности Уредбе о посебном начину обраде података садржаних у матичним књигама за подручје Аутономне покрајине Косово и Метохија („Службени гласник РС“, броју 86/11).
Уставни суд је 24. октобра 2012. године донео Решење о покретању поступка за утврђивање неуставности и незаконитости оспорене уредбе. Истог дана Суду је поднет и предлог овлашћеног предлагача за оцену уставности наведене уредбе. Решење о покретању поступка достављено је на одговор Влади 13. новембра 2012, године, а предлог овлашћеног предлагача 27. новембра 2012. године. У остављеном року од 30 дана, а ни касније, Влада није доставила Суду тражени одговор.
2. У предмету IУо-774/2011 предлогом овлашћеног предлагача од 30. децембра 2011. године покренут је поступак за оцену уставности Уредбе о контроли преласка административне линије према Аутономној покрајини Косово и Метохија („Службени гласник РС“, број 98/11). Суду је 24. октобра 2012. године достављен и други предлог за оцену уставности исте Уредбе. Предлози су послати на одговор Влади 29. јуна и 2. новембра 2012. године, али у остављеном року, а ни касније, одговор није достављен.
3. У предмету IУо-869/2012 предлогом овлашћеног предлагача од 24. октобра 2012. године покренут је поступак за оцену уставности Уредбе о посебном начину признавања високошколских исправа и вредновања студијских програма универзитета са територије Аутономне покрајине Косово и Метохија (“Службени гласник РС“, број 16/12). Уставни суд је 20. новембра 2012. године затражио од Владе да сагласно члану 33. став 1. Закона, у року од 30 дана од дана достављања дописа, достави одговор на предлог. Како по захтеву није поступљено у остављеном року, Уставни суд је 25. јануара 2013. године, на основу члана 34. став 1. Закона, захтевао од Владе достављање следећих података, обавештења и документације од значаја за даље вођење поступка у овом предмету: података о општем акту који је представљао правни основ за доношење Уредбе, имајући у виду то, да према одредбама члана 123. тачка 3. Устава Републике Србије и члана 42. став 1. Закона о Влади (“Службени гласник РС“, бр. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08 и 16/11), Влада доноси уредбе ради извршавања закона и уредбом подробније разрађује однос уређен законом; обавештења о томе да ли су Уредбом уређена питања била предмет међународних уговора или других међународних аката који обавезују Републику Србију; документације која се односи на податке и обавештења о претходно наведеним питањима. Влада до данас није поступила по захтевима Суда.
4. У предмету IУо-870/2012 предлогом овлашћеног предлагача од 24. октобра 2012. године покренут је поступак за оцену уставности Уредбе о посебном начину обраде података садржаних у катастру земљишта за Аутономну покрајину Косово и Метохија („Службени гласник РС“, број 94/11). Уставни суд се и у овом предмету обратио Влади истим захтевима за достављање одговора на предлог, те потребних података, обавештења и документације као у предмету IУо-869/2012, али по захтевима до сада није поступљено.
Поводом сва четири наведена предмета, Уставни суд је заказао и 11. децембра 2012. године одржао једну Припремну седницу, јер су судије известиоци сматрали да се у овим предметима поставља као основно исто спорно питање формалне уставности оспорених уредби – да ли је Влада, као орган извршне власти, доношењем ових уредби изашла из оквира своје уставне надлежности. Правну утемељеност постављеног спорног питања потврдила је расправа која је вођена на Припремној седници.
За сва четири предмета заједничко је то да Влада до сада није доставила Уставном суду тражене одговоре, податке, обавештења и документацију који су од значаја за вођење поступка и одлучивање, али је Суду достављено више захтева да застане са поступком оцене уставности оспорених уредби. Суду су у току поступка достављени следећи захтеви за застајање са поступком:
1. Одбор за уставна и законодавна питања Народне скупштине је дописом од 13. децембра 2012. године обавестио Уставни суд „да је у току израда закона којим ће се регулисати суштинска аутономија АП Косово и Метохија – у складу са чланом 182. ставом 2. Устава Републике Србије“ и предложио „да се застане са поступцима који се пред Уставним судом воде, а који се тичу оцене уставности и законитости правних аката којима се регулише материја која ће бити нормирана поменутим законом“.
2. Министарство правде и државне управе је 18. децембра 2012. године доставило захтев за застајање са поступком, како би се пружила могућност да се ова материја уреди „на Уставом прописани начин“.
3. Влада је дописом од 22. фебруара 2013. године предложила Уставном суду да застане са поступком „до окончања политичких преговора са представницима Привремених институција самоуправе у Приштини“.
4. Влада је дописом од 29. марта 2013. године поновила свој захтев да се застане са поступком „до доношења посебног закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија“.
5. Влада је 4. јуна 2013. године обавестила Уставни суд: да је 26. маја 2013. године донела Закључак којим је усвојен Извештај тима за израду Плана имплементације Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа, који је усаглашен са представницима Привремених институција самоуправе из Приштине и Високог комесара Европске уније; да је доношење плана потребних измена закона неопходних за спровођење Првог споразума и њихово усвајање предвиђено до половине јуна текуће године, што је предуслов да споразум заживи у пракси; да ће доношењем закона, у складу са усвојеним планом, бити уређена и питања обухваћена уредбама чија се уставност оспорава пред Уставним судом. Суду је достављена копија Закључка Владе са Извештајем тима који садржи План имплементације, уз поновни захтев да Уставни суд застане са поступком разматрања поднетих предлога за оцену уставности оспорених уредби до доношења посебног закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија.
Пошто су размотриле све наведене захтеве, судије известиоци у предметима IУо-628/2011, IУо-774/2011 и IУо-869/2012 су оцениле да нису испуњени услови да се застане са поступком оцене уставности уредби Владе које су оспорене у овим предметима, те су предложиле доношење одлука којима ће се утврдити да оспорене уредбе нису у сагласности с Уставом. Истог дана (6. јуна 2013. године) када су на дневом реду 19. седнице Суда били предлози наведених касаторних одлука, на дневном реду 19. седнице II Великог већа је био Предлог закључка судије известиоца у предмету IУо-870/2012 да се застане са поступком оцене уставности Уредбе о посебном начину обраде података садржаних у катастру земљишта за Аутономну покрајину Косово и Метохија.
Стога је на седници Суда одлучено да се најпре води јединствена расправа о испуњености услова за застајање са поступком, као о претходном питању. Након расправе о овом питању, предлог судија известилаца да се не застане са поступком оцене уставности у предметима IУо-628/2011, IУо-774/2011 и IУо-869/2012 није добио потребан број гласова.
Како предлог који се односи на решавање претходног питања није усвојен, није се приступило гласању о предложеним касаторним одлукама. Судије известиоци у предметима IУо-628/2011, IУо-774/2011 и IУо-869/2012 нису хтеле да промене свој став и да приступе изради нових реферата, односно закључака о застајању са поступком у овим предметима, па је Уставни суд, сагласно одредби члана 59. став 4. Пословника о раду Уставног суда, усвојио предлог судија известилаца да се одреде друге судије које ће поступати у овим предметима.
Уставни суд је на 21. седници Суда донео закључак на који се односи издвојено мишљење.
Пре него што се осврнемо на аргументацију наведену у Закључку, навешћемо услове који, по нашем мишљењу, морају бити испуњени да би Уставни суд, на основу одредбе члана 55. став 1. Закона, застао са поступком оцене уставности и/или законитости неког општег акта, без обзира на то што Закон изричито не прописује формалноправну садржину захтева за застајање са поступком, нити изричито наводи услове од чијег испуњења зависи могућност да се са поступком застане.
Према нашем поимању суштине института застоја, за застајање са поступком морају кумулативно бити испуњени следећи услови:
1) захтев за застајање са поступком мора поднети доносилац оспореног општег акта;
2) захтев за застајање са поступком мора бити у довољној мери образложен и поткрепљен одговарајућим доказима да би постојале неопходне претпоставке за одлучивање Суда;
3) доносилац оспореног акта мора бити надлежан за доношење акта због кога тражи застајање;
4) неуставност, односно незаконитост морају бити уочене и констатоване како од стране подносиоца захтева, тако и од стране Суда;
5) мора постојати висок степен извесности да ће доносилац оспореног општег акта у одређеном року отклонити уочене неуставности, односно незаконитости.
Др. Боса Ненадић
Уколико се поднети захтеви за застајање са поступком размотре само са становишта прва два наведена формална услова, може се оправдано закључити да захтеви имају процесне недостатке који онемогућавају да се по њима поступа, а, ако се примени блажи приступ, у сваком случају не пружају поуздан основ за усвајање.
Наиме, Одбор за уставна и законодавна питања Народне скупштине и Министарство правде и државне управе нису били активно легитимисани за подношење захтева за застајање са поступком, јер нису доносиоци оспорених уредби. Влада, која је доносилац оспорених уредби, пак, ни у једном од три захтева достављена Суду није навела ближе разлоге за застајање са поступком, није аргументовала могућност да се посебним законом о суштинској аутономији Аутономне покрајине Косово и Метохија уреди материја која је предмет оспорених уредби, нити је, доставила било какве доказе о томе да је доношење тог закона у процедури која ће се у догледно време окончати. Сви ови недостаци, по мишљењу већине судија, нису представљали препреку да се о поднетим захтевима за застајање са поступком одлучује и да се донесе Закључак о застоју.
Сматрамо да у конкретном случају нису били испуњени ни сви материјалноправни услови за застајање са поступком. Једини услов који јесте испуњен представља уочена неуставност оспорених уредби на коју се односи Закључак.
Иако се Влада у захтевима о овом питању није експлицитно изјаснила, сама чињеница да се Уставном суду обратила предлогом за застајање са поступком у смислу члана 55. став 1. Закона представља својеврсно признање неуставности оспорених уредби. Поред тога, констатација Владе да ће доношењем закона бити уређена и питања обухваћена уредбама чија се уставност оспорава пред Уставним судом, као и предлог да се са поступком оцене уставности застане до доношења посебног закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија, представљају потврду да питања уређена оспореним уредбама нису уредбодавна већ законодавна материја, те да Влада није била надлежна за доношење ових уредби.
Постојање неуставности уочио је и Уставни суд када је у Закључку навео „да Влада јесте доносилац оспореног подзаконског акта, али да није надлежна за доношење закона којим би се спорна питања уредила и тако отклониле неуставности“.
Већина судија је сматрала да доносилац оспореног акта не мора бити надлежан за доношење акта због кога тражи застајање са поступком оцене уставности и/или законитости, иако је одредбом члана 55. став 1. Закона посве јасно прописано да Уставни суд може застати са поступком и дати могућност доносиоцу општег акта да у одређеном року отклони уочене неуставности или незаконитости.
Из наведене одредбе несумњиво произилази да је застој поступка правно могућ само ако је реч о материјалној неуставности појединих одредаба оспореног општег акта, али не у случају када је оспорени акт у формалном смислу неуставан или незаконит у целини зато што га је донео ненадлежни орган. У Закључку се наводи да, према схватању Уставног суда, доносилац може отклонити уочене неуставности, односно незаконитости стављањем ван снаге општег акта у процедури у којој је тај акт донет, изменом и/или допуном оспореног општег акта којим ће се питања која су била уређена оспореним актом уредити сагласно Уставу Републике Србије, односно закону.
Најпре, сматрамо да би било бесмислено застајање са поступком како би се доносиоцу оспореног акта дала могућност да стави ван снаге оспорени акт, када исто правно дејство има и касаторна одлука Суда.
У вези са ставом већине судија да се застајање са поступком може одредити како би се уочена неуставност отклонила предлагањем надлежном органу да донесе нови општи акт, истичемо следеће: прво, да је овакво тумачење одредбе члана 55. став 1. Закона супротно њеном јасном језичком значењу и као такво недопустиво у херменеутици; друго, да је ово тумачење супротно циљу због кога је застајање са поступком установљено, јер се застојем дозвољава опстанак једног неуставног, односно незаконитог општег акта зато што постоји висок степен извесности да ће у примереном року доносилац оспореног акта у оквиру своје надлежности и својим самосталним поступањем, не зависећи од поступања и воље неког другог органа (у овом случају Народне скупштине), моћи да отклони уочену неуставност, односно незаконитост.
Указујемо на то да је супротно правном схватању изнетом у образложењу Закључка, у његовој изреци дата могућност Влади, а не неком другом државном органу, да Уредбу усагласи са законом.
Поставља се питање да ли Влада има Уставом успостављени капацитет да поступи у складу са налогом из изреке Закључка.
Морамо да истакнемо да у овом случају Влада није понудила Уставном суду ни минимум извесности, а камоли доказала озбиљну и стварну намеру, како се наводи у Закључку, да ће се њеним делањем и делањем законодавног органа отклонити последице неуставности оспорених уредби. Наиме, од Суда је тражено да застане са поступком до доношења посебног закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија, а да уз захтеве нису достављени било какви докази да је у току поступак припреме, односно доношење овог закона.
Напомињемо да се, сагласно члану 182. став 2. Устава, овај закон доноси по поступку предвиђеном за промену Устава, да се његовом доношењу није приступило од ступања на снагу Устава 2006. године и да је, са становишта његове садржине, у великој мери спорно да ли може и треба да уређују материју из оспорене Уредбе на коју се односи Закључак.
Сматрамо да је Закључак више него споран и са становишта рока од шест месеци који је остављен доносиоцу оспорене Уредбе да је усагласи са Уставом, јер је доносилац предложио да Суд застане са поступком до средине јуна текуће године, а рок за застој од шест месеци почиње да тече од јула ове године. Могло би се рећи да је Суд у овом предмету најпре застао са одлучивањем о застоју, пошто је Закључак донет шест месеци након подношења првог захтева за застајање, што је иначе уобичајени рок за застој поступка, а да је затим, тек након протека рока који је сама Влада тражила, Суд одредио рок од наредних шест месеци за отклањање уочених неуставности.
На тај начин је једном, без сваке сумње, у формалноправном смислу неуставном подзаконском акту, поступањем Уставног суда, продужен живот најмање за годину дана.
За нас су неприхватљиве и оцене изнете у образложењу Закључка да се његовим доношењем омогућава уклањање из правног поретка општег акта „без стварања правне празнине и наступања штетних последица за физичка и правна лица на која се та питања односе“. Мишљења смо да одлука Уставног суда о касирању Уредбе на коју се односи Закључак не би створила правну празнину, јер је другим важећим прописима у Републици Србији већ уређено питање начина обраде података садржаних у катастру земљишта.
Такође, мислимо да се застајањем са поступком у овом случају не отклања наступање штетних последица за физичка и правна лица, а посебно у ситуацији када доносилац оспорене уредбе ни у једном од три поднета захтева није указао на евентуалне штетне последице које би наступиле доношењем одлуке о касирању Уредбе. Управо обратно, даљим важењем и применом оспорене Уредбе продужавају се штетне последице њене неуставности, а одређивањем рока од шест месеци за застајање са поступком заправо се омогућава да неуставна Уредба у потпуности буде извршена.
На крају, напомињемо да су на 23. седници II Малог већа од 8. јула 2013. године донети закључци о застајању с поступком у предметима IУо-222/2013 и IУо-225/2013, на предлог нових судија известилаца којим су додељени у рад предмети који су раније носили ознаке IУо-628/2011 и IУо-869/2012. Како су наведени закључци донети са истим образложењем као и Закључак у односу на који издвајамо мишљење, то се наше издвојено мишљење односи и на новодонете закључке.
Судија
др Оливера Вучић
Судија
Катарина Манојловић Андрић
Судија
др Боса Ненадић
